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Aktuelle Version vom 21. Oktober 2016, 11:29 Uhr

Sachvortrag:

Die Finanzkrise der Stadt Schwäbisch Hall zwang die Verwaltung ab September 2001 dazu, die Ausgaben auf allen Ebenen so weit wie möglich zu reduzieren. Zunächst wurde ein sofortiger Ausgabestopp angeordnet. In der Folgezeit mussten die Haushaltsansätze in allen Bereichen, wo keine unmittelbaren Verpflichtungen zur Leistungserbringung bestanden, drastisch gekürzt werden. Besonders betroffen waren naturgemäß die Ansätze für den Bereich des städtischen Hoch- und Tiefbaus: Auf Investitionen musste in Anbetracht der neuen finanziellen Ausgangslage praktisch komplett verzichtet werden. Aber auch im Bereich der Unterhaltungsmaßnahmen gab es keine andere Möglichkeit, als eine deutliche Kürzung der zur Verfügung stehenden Finanzmittel vorzunehmen. Die Maßnahmen zur Gebäudeunterhaltung, die Unterhaltung der Straßen und Wege sowie der Ingenieurbauwerke mussten somit ganz erheblich reduziert werden. In beiden Abteilungen ließen sich Unterhaltungsarbeiten im Folgenden also nur noch im Rahmen dringender Reparaturen und bei unumgänglichen Erneuerungen durchführen. Mit dieser Vorgehensweise kann aber mittelfristig nur noch eine sehr oberflächliche Funktionsfähigkeit der Hoch- und Tiefbaueinrichtungen sichergestellt werden. Allen beteiligten Stellen muss klar sein, dass diese Praxis einen mehr oder weniger schleichenden Substanzverlust zur Folge hat. Das Niveau der jetzigen Reparaturen und Instandsetzungen kann nur einen bescheidenen Beitrag zum Erhalt des Anlagevermögens leisten; in vielen Fällen wird lediglich der baldige Totalausfall des Vermögens vermieden. Diese Thematik lässt sich in anschaulicher Weise am Beispiel der Kläranlage verdeutlichen (- auch wenn diese nicht über den städtischen Haushalt finanziert wird!): Jahrelang wurde dort nur das unbedingt Notwendige im Hinblick auf die Unterhaltung der Maschinenanlagen und Gebäudeteile unternommen. Die Kläranlage wurde in der Folgezeit anlagen- und maschinentechnisch in manchen Bereichen geradezu abgewirtschaftet. Die Folge hiervon ist nach vielen Jahren mit eher geringen Unterhaltungsleistungen ein Investitionsstau, der nunmehr in den kommenden Jahren mit höheren Aufwendungen abgearbeitet werden muss. Dem BPA wurde über diese spezielle Problematik bereits im Juni 2004 (BPA 28.06.04, § 77) ausführlich berichtet. Eine nachhaltige Strategie zur Substanzwerterhaltung der Kläranlage wurde vom Eigenbetrieb zwischenzeitlich vorgelegt und vom Gemeinderat verabschiedet. Die ersten entsprechenden Maßnahmen sind bereits eingeleitet worden. Die Finanzierung erfolgt über den vom städtischen Etat unabhängigen Gebührenhaushalt des Eigenbetriebes. Um einer solchen Entwicklung, die dann künftig in hohem Maße Finanzmittel bindet, im Bereich des städtischen Hoch- und Tiefbaus vorzubeugen, muss der zur Verfügung zu stellende Haushaltsansatz mindestens mittelfristig auch für die Gebäude- und Straßenunterhaltung den erforderlichen Gegebenheiten angepasst werden. Im Bereich der Kläranlagen wurde, wie oben dargelegt, bereits eine entsprechende Konzeption beschlossen. Der sich aus dieser strategischen Entscheidung entwickelnde Finanzbedarf wird nachfolgend für die Abteilungen Hochbau (Stadt + Hospital) und Tiefbau (nur Stadt) dargestellt und begründet. 1.)Hochbau: 1.1 Ausgangslage Um die Werte der städtischen und hospitalischen Gebäude auch langfristig zu sichern, ist eine kontinuierliche und ausreichende Bauunterhaltung notwendig. Darunter versteht man im engeren Sinne die Gesamtheit der Maßnahmen zur Bewahrung und Wiederherstellung des Soll-Zustandes von Gebäuden und der zugehörigen Anlagen unter Einbeziehung aktueller, sicherheitstechnischer und funktionaler Standards. Nicht mit diesen Mitteln zu finanzieren sind z. B. Umbaumaßnahmen, zusätzliche technische Installationen, sowie die Unterhaltung von Mietgebäuden, Grünanlagen, nachrichtentechnische Anlagen und ggf. Sonderprogramme (- für diese Teilaspekte sind gesonderte Mittelansätze erforderlich, die in der nachfolgenden Betrachtung nicht berücksichtigt wurden). 1.2 Ermittlung des Finanzbedarfes für eine nachhaltige Bauunterhaltung Grundlage der Mittelbemessung ist ein anerkanntes Richtwert-System, das von der KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) erarbeitet wurde. Im langfristigen Durchschnitt sind demnach Unterhaltungsmittel in Höhe von jährlich 1,2% der Gebäudewiederbeschaffungswerte erforderlich. Dieser Richtwert gilt, global angewendet, bei durchschnittlich gemischter Gebäudesubstanz. Bei einem außergewöhnlich hohen Anteil von alten Gebäuden - wie in Schwäbisch Hall - muss dieser Wert noch mit Korrekturfaktoren erhöht werden. Hierbei werden folgende Multiplikatoren empfohlen:

1. Gebäude über 30 Jahre alt: Faktor 1,2
2. Gebäude über 80 Jahre alt: Faktor 1,3
3. Für Schulen und Jugendeinrichtungen wird wegen der erhöhten nutzungsbedingten Renovierungsaufwendungen ein zusätzlicher Multiplikator von 1,1 angesetzt.

Da der Immobilienbestand von Stadt und Hospital zu mehr als 90 % ältere Bausubstanz, darunter über 100 Kulturdenkmale, aufweist und ca. 1/3 des Gebäudewerts Schulen, Kindergärten und Turnhallen sind, muss dieser Durchschnittswert mit dem Multiplikator von mindestens 1,2 erhöht werden. Unter diesen Voraussetzungen ergibt sich für Schwäbisch Hall als Größe für den Unterhaltungsaufwand somit der lokale jährliche Richtwert von 1,45% des Wiederbeschaffungswertes. Der Wiederbeschaffungswert wird durch Multiplikation des sog. Friedensneubauwertes (Preisbasis 1914) mit dem jährlich aktualisierten bundesweit gültigen Baupreisindex (incl. Euro-Anpassung) errechnet. Die Preisbasis 1914 ist auch Grundlage der Gebäudeversicherungswerte. Anhand dieser aktuellen Daten können somit die Wiederbeschaffungswerte der städtischen und der hospitalischen Gebäudesubstanz nach folgender Formel hochgerechnet werden: a) Städtische Gebäude und bauliche Anlagen:

b) Hospitalische Gebäude und bauliche Anlagen:

Multipliziert mit dem lokal errechneten Satz von 1,45 % ergeben sich die jährlichen Richtwerte – Mittel für die Hochbauunterhaltung von ca.

Ausgelöst durch die Finanzkrise vom September 2001 wurden auch die städtischen Bauunterhaltungsmittel, wie bereits ausgeführt, extrem gekürzt. Waren es im städtischen Haushalt 2001 noch 4,08 Millionen Euro, wurden im Jahr 2002 nur 1,9 Millionen Euro, 2003 noch 1,8 Millionen Euro und 2004 ebenfalls 1,9 Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Die bewilligten Mittel für die hospitalischen Gebäude stimmen weitgehend mit dem oben errechneten Wert überein und blieben in den letzten Jahren relativ konstant. Die vorhandene Bausubstanz muss neben den ohnehin durch Alterung und Abnutzung notwendigen Erneuerungen auch ständig an die neuen Anforderungen der sicherheitstechnischen und gesetzlichen Vorschriften angepasst werden. Diese Aufgaben sind aber i. d. R. durch die vorgenannten Mittelansätze noch nicht abgedeckt. So müsste z.B. die Elektroinstallation in vielen alten Gebäuden vollständig erneuert werden. Teilweise sind auch die Wasser- und Abwasserleitungen so mangelhaft und überaltert, dass sie ausgetauscht werden müssen. Vor allem die Schulgebäude, hier insbesondere das Schulzentrum West (Baujahr 1974) sowie die 10 Grundschulen, von denen die Mehrzahl in den 60-er Jahren erbaut wurden, zeigen mittlerweile einen deutlichen Instandhaltungs- bzw. Modernisierungsstau, der z. T. auch dem nicht fachkundigen Betrachter sofort ins Auge springt. WC-Anlagen, i. d. R. noch aus der Bauzeit, müssten größtenteils ebenfalls erneuert werden. Weiterhin führen neue und verschärfte Vorschriften, wie z. B. die Energie-Einspar-Verordnung (EnEV) vom Februar 2003, bei Instandhaltungsmaßnahmen an der Gebäudehülle zu erhöhten Anforderungen an die Dämmung von Dächern, Wänden, Fenstern und Türen. Durch Sanierungen müssen die Folgeschäden unzureichender Betondeckung über den Bewehrungseisen an Betonfassaden beseitigt werden. Erhöhte Anforderungen an die Baustoffe, so z. B. auch im Hinblick auf mögliche Gesundheitsgefährdungen der Gebäudenutzer und höhere Qualität, etwa beim Trinkwasser, erfordern ebenfalls eine Anpassung der Gebäudesubstanz an die geltenden Normen und Vorschriften. Auch die baurechtlichen und brandschutzrechtlichen Neuerungen und Auflagen, z.B. im Hinblick auf notwendige Fluchtwege, bedingen weitere Anpassungen der Gebäudesubstanz an zeitgemäße Nutzungs- und Rechtsanforderungen. Insbesondere die älteren Schulgebäude und Sporthallen müssen in den nächsten Jahren mit den notwendigen Bauunterhaltungsmitteln an die aktuellen Standards angepasst werden. In den vergangenen Jahren mussten diesbezügliche Haushaltsanmeldungen der Hochbauverwaltung wegen der Haushaltslage oft um mehr als 50 % gekürzt werden. Viele als fachlich notwendig erkannte Instandsetzungsmaßnahmen wurden deshalb oft auf Jahre hinaus verschoben. Die Abteilung Hochbau hat eine detaillierte Kostenschätzung für die Bauunterhaltungsmaßnahmen an Schulen, Kindergärten und Sporthallen für die Jahre 2006 bis 2009 erstellt. Aufgrund dieses Maßnahmenkataloges, der sowohl Kleinreparaturen als auch größere Instandsetzungen umfasst, errechnet sich von dem durchschnittlichen städtischen Gesamtmittelbedarf von insgesamt 4,675 Mio. € alleine für die oben genannten Gebäude ein Betrag von jährlich 2,3 Mio.€. 30 bis 40 % der weiteren Bauunterhaltungsmittel werden für laufende Maßnahmen sowie Wartungsarbeiten zu verwenden sein. In diesen Summen enthalten sind auch Sofortmaßnahmen zur Gefahrenabwehr, zur Erhaltung der Betriebsfähigkeit oder zur Schadensminderung. Unmittelbarer Handlungsbedarf war in der jüngeren Vergangenheit z. B. bei stark beschädigten Fassaden gegeben, bei denen eine Gefährdung durch herabfallende Putz- oder Mauerteile bestand. Weitere 30 % der Unterhaltungsmittel sollen für umfassende Instandsetzungen an einzelnen Gebäuden verwendet werden. Notwendige Fassadenerneuerungen, Wärmedämmmaßnahmen an Außenwänden und Dächern, einzelne Teilmodernisierungen etc. werden bei den Haushaltsaufstellungen für Hospital und Stadt noch konkret dargestellt. 2.)Tiefbau (ohne Eigenbetrieb Abwasserbeseitigung) 2.1 Ausgangslage Die betriebliche und bauliche Unterhaltung der Straßen, Grünflächen und Ingenieurbauwerke wurde seit 2002 weitgehend durch den Werkhof ausgeführt. Instandsetzungsmaßnahmen konnten in Folge der Finanzmisere nur noch im unbedingt notwendigen Umfang und lokal begrenzt durch Fremdfirmen erledigt werden, insbesondere dann, wenn der Werkhof nicht über die notwendige Ausstattung verfügte. Zur Kostenminderung werden heute bei der Instandsetzung von Straßen niedrigere Standards als früher angesetzt. Ferner wurden auch neue Verfahren, die Kostenminderung versprechen, in der Praxis erprobt. So ist z. B. im September d. J. in der Hirtengasse in Hessental und in der Ortsdurchfahrt Tüngental ein sog. Dünnschichtbelag im Kalteinbau (DSK) aufgebracht worden. Dieses Verfahren erlaubt eine längere Nutzungsdauer der Straßenoberflächen bei gleichzeitigem Ausgleich von Unebenheiten zu erheblich günstigeren Preisen als bei einer Fahrbahndeckenerneuerung in konventioneller Bauweise. Allerdings gab es vereinzelt auch Beschwerden von Bürgern, die den etwas geringeren Standard nicht für ausreichend halten. Eine herkömmliche Sanierung der Oberflächen in den genannten Fällen schied unter den gegenwärtigen finanziellen Rahmenbedingungen jedoch aus. Diese Straßen wären ansonsten weiter dem substanziellen Verfall preisgegeben. Eine weitere, für den städtischen Haushalt günstige Gelegenheit der Straßeninstandsetzung bietet sich bei größeren Erneuerungsmaßnahmen der Stadtwerke und des Eigenbetriebes Abwasserbeseitigung. Da die Herstellung einer vollständigen Asphaltdecke oft preiswerter ist, als die Reparatur der bei Leitungserneuerungen aufgegrabenen Einzelbereiche, kann in diesen Fällen mit einem vergleichsweise geringen Eigenanteil der Stadt eine neue, vollständige und einheitliche Asphaltdeckschicht aufgebracht werden. Dieses Vorgehen wurde z. B. bei der Verlegung der Ortskanalisation und der Erneuerung der Wasserleitungen in Veinau und bei der Sanierungsmaßnahme der Stadtwerke auf dem Klingenberg praktiziert. In Veinau wurde auf diese Weise mit einem Kostenanteil von nur rund 11 % der Kosten der Straßenwiederherstellung der Einbau einer dauerhaften, einheitlichen Straßenoberfläche erreicht. Aufgrund dieser guten Erfahrungen wird empfohlen, künftig einen gesonderten Haushaltsansatz zur Bereitstellung von Komplementärmitteln für den städtischen Anteil an solchen Fahrbahnwiederherstellungen im Rahmen von Maßnahmen der Leitungsträger zu schaffen. Unabhängig von den Maßnahmen der Leitungsträger müssen in den kommenden Jahren folgende Bereiche dringend in größerem Umfang instandgesetzt werden:

2.2 Ermittlung des Finanzbedarfes für eine nachhaltige Bauunterhaltung Das Straßennetz der Stadt Schwäbisch Hall hat eine Gesamtlänge von rund 250 km. Die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen hat 2004 ein Merkblatt über den Finanzbedarf der Straßenerhaltung in den Gemeinden herausgegeben. Demnach beträgt der Richtwert für den jährlichen Finanzbedarf zur betrieblichen Unterhaltung und baulichen Erhaltung des Straßennetzes im Durchschnitt 10,20 €/m p. a. . Daraus ergibt sich für das Haller Straßennetz rechnerisch ein

Die Erhaltung der Wirtschaftswege ist hierbei noch nicht berücksichtigt. Zum Vergleich: im Haushaltsjahr 2004 sind für die Straßenerhaltung insgesamt 849.517 € eingestellt (= 33,3%). Sofern in der Zukunft wieder höhere Ansätze im städtischen Haushalt vorgesehen werden können, müssen diese für Arbeiten des Werkhofs und Fremdvergaben im Verwaltungshaushalt sowie für Fahrbahndeckenerneuerungen und als Komplementärmittel für Deckenwiederherstellungen bei Maßnahmen der Leitungsträger im Vermögenshaushalt aufgeteilt werden. 3.) Mögliche Auswirkungen auf die Personalsituation im Fachbereich 60 Im Rahmen des Konsolidierungsprozesses und der Umstrukturierung der städt. Verwaltung wurden innerhalb kürzester Zeit zahlreiche Stellen abgebaut. Vor allem im Bereich der Bauverwaltung ist, auch unterstützt durch die Verwaltungsneugliederung, eine deutliche Reduzierung herbeigeführt worden. Freigewordene Stellen wurden nicht wiederbesetzt, im Bereich des Hochbaus sind Aufgaben (und Stellen) auf die GWG verlagert worden. Im POA am 30.09.2004 wurde die derzeitige Situation im Detail dargelegt. Eine weitere Reduktion ist aus Sicht der Verwaltung, wie auch in o. g. Sitzung betont wurde, nicht mehr möglich. Andererseits ist aber auch festzustellen, dass eine Ausdehnung des zu bearbeitenden Volumens mit dem jetzt noch zur Verfügung stehenden Personal nicht ohne weiteres möglich sein wird. In Zukunft muss insofern ggf. durch einen erhöhten Sachkostenansatz auf die Tatsache reagiert werden, dass bestimmte Aufgaben nur durch verstärkte Beauftragung externer Planer und Ingenieure bewältigt werden können. Allerdings führt dieses Vorgehen nur bis zu einem gewissen Punkt zum Erfolg, da es nicht möglich ist, jegliche Aufgaben von Externen erledigen zu lassen. Nachfolgend wird die Personalsituation beispielhaft an der Abteilung Tiefbau erläutert. Für den Bereich des städtischen und hospitalischen Hochbaus gelten grundsätzlich die gleichen Rahmenbedingungen. Auf die konkreten Anforderungen der Zukunft wird dann auch im personellen Bereich entsprechend der Haushaltsentwicklung und der Umsetzung dieser nachhaltigen Unterhaltungsstrategie zu reagieren sein. 3.1 Exemplarische Erläuterung des Personalbedarfs am Beispiel der Abteilung Tiefbau Für eine wirksame Aufsicht und planerische Abwicklung der Maßnahmen geht die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen von einem Bedarf an eigenem Personal des Baulastträgers von > 2,5 Mitarbeiter je 100 km Gesamtstraßenlänge aus. Demnach wären bei der Stadt 6 bis 7 Mitarbeiter für diesen Bereich erforderlich. Tatsächlich stehen nach dem Personalabbau nur noch 2,5 Mitarbeiter für dieses Aufgabenfeld zur Verfügung: Ein Mitarbeiter betreut hierbei ausschließlich die Aufgrabungen Dritter in den städtischen Straßen, führt die Kontrolle durch und ist mit der Straßenunterhaltung befasst. Von den übrigen Mitarbeitern wird im grob geschätzten Arbeitsaufwand von ca. 1,5 weiteren Arbeitskräften die betriebliche Unterhaltung und die bauliche Erhaltung des Straßennetzes betrieben. Die Freisetzung weiterer Kapazitäten für die Straßenerhaltung ist nicht möglich, da die Abteilung insgesamt nur noch aus 5 Mitarbeitern besteht und außerdem weitere Bereiche betreut werden müssen: Die Planung und Abwicklung der städtischen Erschließungsmaßnahmen (seit 2004 im Auftrag der HGE), die technische Betriebsführung des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung mit der Betreuung der Kläranlagen, des Kanalnetzes und der dazu gehörenden Ingenieurbauwerke sowie der Bereich Wasserbau. Eine Erhöhung der Mittel für die Straßenerhaltung allein wäre nicht wirkungsvoll, da die personellen Voraussetzungen zur sinnvollen Umsetzung der Investitionsmittel nicht gegeben sind. Eine höhere Leistung kann in diesem Bereich nur durch weitere externe Vergaben, die ebenfalls in der Finanzplanung abgesichert werden müssen, herbeigeführt werden. Dieses Instrument stößt aber ebenfalls an seine Grenzen, da die vorhandenen Mitarbeiter nicht eine beliebig große Anzahl von Ingenieuraufträgen betreuen können. Ein sinnvolles und wertvolles Arbeitsinstrument zur Erleichterung der Straßenunterhaltung könnte ein Straßenkataster mit Anknüpfung an das vorhandene Geoinformationssystem darstellen. Der Aufbau eines solchen Katasters scheiterte schon früher an den begrenzten personellen und finanziellen Ressourcen. 4. Zusammenfassung Durch die Finanzkrise mussten erhebliche Kürzungen bei der Unterhaltung des städtischen Hoch- und Tiefbauvermögens vorgenommen werden. Aus Sicht der Verwaltung sollte man aber, um einen weiteren Substanzverzehr zu vermeiden, mindestens mittelfristig eine Korrektur der Mittelbereitstellung herbeiführen. Andernfalls dürfte sich schon bald ein Werteverlust einstellen, der den städtischen Haushalt in der Zukunft umso mehr belasten würde. Diese Auffassung wird auch vom städtischen Rechnungsprüfungsamt in vollem Umfang geteilt. Im Bereich der Bauunterhaltung muss somit baldmöglichst zu einer nachhaltigen Strategie zurückgekehrt werden. Das Beispiel der Kläranlage hat gezeigt, dass dringend notwendige Investitionen in den Unterhalt des vorhandenen Vermögens nicht zu lange hinausgeschoben werden dürfen. Sinnvoller und wirtschaftlicher ist es, hier gleichmäßig und dauerhaft zu investieren. Die für den Unterhalt des Hochbau- und Tiefbauvermögens erforderlichen Mittel wurden von der Verwaltung entsprechend anerkannter Regeln ermittelt. Nicht berücksichtigt bleibt bei dieser Betrachtung, dass sich zwischenzeitlich ein „Unterhaltungsstau“ einstellt, der ebenfalls aufgearbeitet werden muss.

Der Gemeinderat nimmt die Ausführungen der Verwaltung einstimmig – 30 – zustimmend zur Kenntnis.